Hjemløsestrategien - Afsluttende Rapport
Den endelige evaluering af en omfattende indsats i forhold til hjemløse i perioden 2009-2013.
Indhold
Denne rapport udgør en sammenfatning af resultaterne af evalueringen af Hjemløsestrategien. Hjemløsestrategien blev iværksat i forlængelse af satspuljeforhandlingerne i 2008, hvor partierne bag puljen afsatte midler til et flerårigt program med det overordnede formål at nedbringe hjemløsheden i Danmark. Programmet er gennemført i årene 2009-2013 med en samlet økonomisk ramme på ca. 500 mio. kr. Hjemløsestrategien har haft et dobbelt fokus. På den ene side har man ønsket at afprøve og dokumentere en række virkningsfulde metoder i arbejdet med hjemløse borgere. På den anden side har man ønsket at reducere hjemløsheden i Danmark. Strategien har haft til formål at tilvejebringe følgende fire overordnede målsætninger:
- at ingen borgere ufrivilligt skal overnatte på gaden
- at unge hjemløse skal tilbydes andre løsninger end at overnatte på herberg
- at reducere lange ophold på herberger
- at sikre en boligløsning ved løsladelse fra fængsler og udskrivning fra hospitaler/behandlingstilbud.
Hjemløsestrategiens metoder baserer sig først og fremmest på et housing first-princip, som er blevet udmøntet og afprøvet i otte kommuner, der har opstillet målsætninger i overensstemmelse med hjemløsestrategien. Målene skulle nås dels ved at opføre boliger, dels ved at styrke metodearbejdet med hjemløse borgere gennem afprøvning af konkrete bostøttemetoder og andre metoder. Udover de otte kommuner, der har anvendt hele strategiens metodeprogram, har ni andre kommuner bidraget ved at anvende dele af strategien. Evalueringen behandler effekten af strategien i alle de involverede kommuner.
Konklusion
Hjemløsheden i Danmark er steget med 17 % i Hjemløsestrategiens forløbsperiode fra 2009-2013. Men den samlede stigning i hjemløse på landsplan er markant mindre i de kommuner, som har implementeret strategiens metoder. På trods af en negativ udvikling i antallet af hjemløse, viser evalueringen således også positive resultater.
En række forhold har spillet ind på, at det trods Hjemløsestrategiens succesfulde indsatser ikke er lykkedes at indfri de opstillede mål. Det må konstateres, at der fortsat sker en tilgang af borgere, der bliver hjemløse, samtidig med at der er en række barrierer for at få borgere ud af hjemløshed.
Hjemløsestrategiens fokus har været at hjælpe borgere ud af en hjemløshedssituation og at fastholde boligen fremadrettet. Det manglende eksplicitte fokus på forebyggelse kan have medført, at man ikke i tilstrækkelig grad har været i stand til at indfri målsætningerne, ligesom en række samfunds-økonomiske faktorer kan have påvirket hjemløsesituationen negativt.
Strategiens metoder har dog haft en positiv effekt. Evalueringen viser, at kombinationen af bostøtte og en boligløsning indebærer en meget høj chance for, at den hjemløse borger kommer ud af hjemløshed og formår at fastholde boligen med den fornødne bostøtteindsats.
For hovedparten af de hjemløse borgere under Hjemløsestrategien er en almindelig bolig (i praksis oftest en almen bolig) den mest velegnede. En mindre del har brug for botilbud og lignende, mens en lille gruppe har brug for alternative boliger. En væsentlig erfaring er, at med intensiv bostøtte kan en højere andel af de hjemløse, end det hidtil har været antaget, bo i almindelige boliger.
En del af strategiens målsætning har været metodeudvikling, og evalueringen viser, at det har været nødvendigt at gøre en indsats i forhold til at implementere de forskellige metoder i kommunerne og hjælpe et mindshift på vej. Afprøvningen af metoderne har vist, at en succesfuld brug af metoderne kræver et samspil mellem mange enheder i og uden for kommunen. Det er en central forudsætning, at der er en politisk og ledelsesmæssig opbakning til samarbejdet og til et fælles fokus på at arbejde Housing First-orienteret. En udfordring, der beskrives i flere kommuner, er, at "boligparathedstilgangen", som Hjemløsestrategien er baseret på, stadig står stærkt i misbrugsbehandlingssystemet.
I forhold til det psykiatriske system er der meget forskellige erfaringer i kommunerne. Hvor nogle kommuner beskriver, at der er sket en styrkelse af samarbejdet, beskriver andre kommuner stadig vanskeligheder i samarbejdet med psykiatrien, navnlig hvad angår indsatsen for borgere med psykiske lidelser og misbrug.
Metode
Hjemløsestrategien er baseret på Housing First-tilgangen, der indebærer, at der tidligt i et indsatsforløb etableres en permanent boligløsning med bostøtte. Housing First-tilgangen står i modsætning til den såkaldte "trappetrinstilgang", der indebærer, at en hjemløs borger først tilbydes en boligløsning, når borgeren vurderes at være "boligparat", fx efter vellykket misbrugsbehandling. Housing First-tilgangen trækker på en forståelse af, at borgeren kan "komme sig", selv efter massive sociale problemer, og tilgangen bygger dermed også på recovery-perspektivet.
I Hjemløsestrategien implementeres Housing First-tilgangen i Danmark med fokus på at udvikle og afprøve metoder, der er effektive til at få borgeren ud af hjemløshed og i bolig. Der er afprøvet følgende tre evidensbaserede bostøttemetoder, der er henvendt til forskellige målgrupper blandt de hjemløse og tilpasset en dansk kontekst:
- ACT (Assertive Community Treatment)
- ICM (Indivi-dual Case Management)
- CTI (Critical Time Intervention)
Udover bostøttemetoderne er der gennemført en styrkelse af de opsøgende og kontaktskabende gadeplansindsatser, en afprøvning af Udredning og Plan – en udredningsmetode på § 110-boformerne, samt en styrkelse af indsatsen i forhold til metoden Køreplan for God Løsladelse.
I forbindelse med Hjemløsestrategien er der ligeledes blevet etableret ca. 260 boliger samt yderligere 107 nye pladser på § 107- eller § 108-boformer og 90 nye pladser på § 110-boformer – primært skærmede pladser til henholdsvis unge hjemløse og hjemløse kvinder.