Udviklingen i brugen af de sikrede institutioner

I denne rapport belyses årsagerne til, at de sikrede ungdomsinstitutioner i Danmark siden 2010 har oplevet en reduktion i brugen af de sikrede pladser målt på antal opholdsdage.

Indhold

Siden udgangen af 1980’erne er der løbende sket en væsentlig udbygning af den samlede kapacitet på de sikrede ungdomsinstitutioner i Danmark. Udbygningen er sket både via etablering af nye in­stitutioner og ved en udvidelse af kapaciteten på de eksisterende institutioner. Hvor institutionerne samlet havde 31 pladser med udgangen af 1980’erne, toppede kapaciteten i februar 2012 med 155 pladser fordelt på syv institutioner. I flere perioder har den sikrede institutionskapacitet været utilstrækkelig i forhold til behovet. Belæg­ningen har fx ligget tæt på eller over 100 % i hele perioden 2004-2009, og den seneste udbygning af kapaciteten skete således i høj grad på denne baggrund. Imidlertid har institutionernes driftsherrer oplevet en reduktion i brugen af de sikrede pladser siden 2010, og sammenholdt med den udbyg­gede kapacitet har dette betydet, at institutionernes belægningsprocent er faldet markant i samme periode. Alle landets sikrede institutioner har været berørt af udviklingen. I rapporten undersøges syv forskellige hypoteser i forhold til denne udvikling:

• Sammenhæng med udviklingen i den registrerede ungdomskriminalitet (én hypotese)
• Sammenhæng med andre ’objektive’ faktorer, herunder bl.a. demografi (to hypoteser)
• Sammenhæng med justitssystemets tilbøjelighed til at foretage varetægtsfængsling (én hypo­tese)
• Sammenhæng med samspillet mellem justitsvæsenet og kommunerne (to hypoteser)
• Sammenhæng med ændrede kommunale incitamenter og prioriteringer (én hypotese)

Konklusion

Fire hypoteser kan forklare den reducerede brug af de sikrede institutioner i de senere år

• Størst vægt tillægges det, at der i samme periode har været et fald i omfanget af ungdomskriminalitet. Der er især en tydelig sammenhæng mellem brugen af de sikrede institutio­ner og udviklingen i den borgervendte kriminalitet – det vil bl.a. sige personfarlig kriminalitet (vold m.m.), hærværk, indbrud i beboelse, røveri mv.
• Det tillægges dog også selvstændig betydning, at der i perioden er sket en socialfagligt begrundet ændring i brugen af ungdomssanktionen i mange kommuner. Ændringen ser især ud til at skyldes en mere selektiv brug af ungdomssanktionen ud fra overvejelser om, hvilke unge som har udsigt til at profitere af den. Centralt i disse overvejelser er især den unges og familiens motivation i forhold til sanktionsforløbets socialpædagogiske del. Disse ændringer har bidraget til faldet i kommunernes brug af ungdomssank­tionen over de senere år.
• Omlægningen af finansieringsmodellen for anbringelser på de sikrede in­stitutioner, som blev indført i 2010, vurderes også at have haft en selvstændig betydning. Omlægnin­gen til grundtakstfinansiering af hovedparten af anbringelserne giver som udgangspunkt kommunerne økonomiske incitamenter til at søge alternativer til sikrede anbringelser. Denne faktor har ifølge en række kommunale interviewpersoner bl.a. haft selvstændig betydning for reduktionen i anvendelsen af ungdomssanktioner de seneste år.
• Endelig vurderes det, at der er sket et fald i omfang og varighed af varetægtsfængsling i surrogat på de sikrede institutioner. Dette fald skyldes ændret højesteretspraksis og nye politiske signaler i 2011 og 2012.

 

I tillæg til disse konklusioner giver interviewmaterialet anledning til to væsentlige konklusioner af betydning for den fremtidige udvikling og brug af de sikrede institutioner. For det første pointerer flere kommunale interviewpersoner, at de sikrede ungdomsinstitutioner kunne blive mere relevante fra et kommunalt socialfagligt perspektiv, såfremt institutionerne i højere grad kunne fungere som en samarbejdspartner i forhold til udredning af unge med psykiatrirelaterede problemstillinger. Der peges her på et behov, som ikke nødvendigvis opfyldes af børne- og ungepsykiatrien. For det andet stod afvejningen mellem tilstrækkelig akutkapacitet på institutionerne og hensynet til at undgå et samfundsøkonomisk spild ved en stor tomgangskapacitet centralt i interviewene. Interviewmateria­let indikerer overordnet, at man både hos kommunerne og i justitsvæsenet ser øget fleksibilitet i organisering og normering på institutionerne som et vigtigt indsatsområde fremover. Vurderingen er, at man bør kunne øge institutionernes evne til at skalere op og ned med kort varsel. Samtidig understreges det dog, at hensynet til hurtig adgang til relevant anbringelseskapacitet inden for be­grænset geografisk afstand er yderst vigtigt. En øget fleksibilitet i institutionernes normeringer m.m. må således ikke kompromittere opfyldelsen af dette behov.

Metode

Rapporten bygger på data fra Danmarks Statistik, Danske Regioner, Rigspolitiet og 21 kvalitative interviews af ledere og medarbejdere i kommunerne, politifolk, anklagere og dommere.  Undersøgelsesarbejdet er gennemført i perioden juni-september 2012. Omdrejningspunktet for analysen er en række begrundede hypoteser om mulige årsager til det faldende anbringelsesomfang. De enkelte hypoteser er udviklet på baggrund af bidrag fra videnspersoner i regionerne og på de sikrede institu­tioner (bl.a. via en workshop i juni 2012), men tager også udgangspunkt i tidligere undersøgelser af brugen af de sikrede institutioner. Undersøgelsen har således primært udfoldet sig som en afprøv­ning af disse hver for sig med henblik på så vidt muligt at nå til en samlet, afvejet vurdering af de mekanismer, som ligger bag den seneste udvikling i brugen af institutionerne. Det indsamlede datamateriale giver ikke mulighed for en stringent test af hypoteser i metodisk forstand. Hypoteserne kan med andre ord ikke med sikkerhed påvises eller afvises. Deri­mod er hypoteseafprøvningerne beroet på kvalificerede faglige vurderinger på baggrund af datamate­rialet og øvrig faglig viden på området.